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电子监管码:一家外国公司的官商生意与两场官司

E药互联网研究2018-05-22 14:42:14

往前深挖,发现此案赤裸裸地涉及官商勾结、权贵资本,一家外国公司的官商生意,只是红二代及时出手,阿里花巨资接盘。


最近,北京泽博律师事务所周泽律师与王兴律师代理湖南养天和大药房,对国家食品药品监督管理总局(下称国家药监局)提起了行政诉讼,理由是国家药监局违法推广中信21世纪(现已更名为阿里健康)运营的电子监管码业务。而在八年前的2008年,国家质检总局也曾因为推广电子监管码被起诉。


电子监管码只是一个身份证,与现有条形码、产品批号、批准文号等识别系统重复,无法保障产品质量,却大大增加成本。


往前深挖,发现此案赤裸裸地涉及官商勾结、权贵资本,一家外国公司的官商生意,只是红二代及时出手,阿里花巨资接盘。请看后面的文章。


电子监管码是个什么东西?为什么会受到抵制呢?


一、电子监管码的经营者:中信21世纪有限公司的演变


中信21世纪有限公司英文名称为CITIC21CNCOMPANYLIMITED。根据该公司有关公告显示,该公司为于百慕达注册成立之有限公司。


据百度百科显示,该公司前身为1971年由古胜祥先生创立并于同年在香港交易所主板上市的瑞兴百货有限公司。因股权变动,1997年改名为永富建设有限公司,1998年更名为永富建设国际控股有限公司,2000年,中国电信联合财团收购后改名为21世纪通有限公司,2004年改名为中信21世纪有限公司。


2014年1月23日,阿里巴巴集团宣布,联手云锋基金,对中信二十一世纪有限公司进行总额1.7亿美元的战略投资。同日,中信21世纪宣布,阿里巴巴将斥资13亿港元入主。


2014年5月11日,中信21世纪宣布,阿里巴巴集团首席技术官王坚获委任为公司主席兼行政总裁,陈晓颖及王军已分别辞任行政总裁主席职务。同时,为反映新股权架构,建议将公司名称更改为“阿里健康信息技术”。


2014年10月21日,中信21世纪发布公告,其英文名由“CITIC21CNCompanyLimited”更改为“AlibabaHealthInformationTechnologyLimited”,采纳及注册中文名称“阿里健康信息技术有限公司”为公司第二名称。中信21世纪英文股票简称由“CITIC21CN”更改为“ALIHEALTH”,中文股票简称由“中信21世纪”更改为“阿里健康”,股票代码00241维持不变。


二、从在中国寻找投资机会,到若干国家机关竞相推广其业务


2003年的一份21世纪通有限公司的公告披露,该公司已与其主要股东之一的RoadShine于2003年6月27日展开初步讨论,为该公司开拓在中国可能出现的潜在投资机会,尤其是有关电信行业的业务商机。公告落款的21世纪通有限公司执行主席为陈晓颖。


陈晓颖在百度的资料显示,其上世纪80年代即留学海外,1989年在开曼群岛成立私人投资公司。90年代,先后控股辽宁省两大主力电厂,并曾任金山股份董事长一职。2000年左右套现,转战港股,低价购入永富建设国际,转身吸入中信集团,股价暴涨100倍,身价跃升百亿。


大唐电力、华润电力、中信集团这些声名显赫的明星公司都是其合作伙伴。据了解,陈晓颖为已故中央军委副主席张震的儿媳妇,1998年至今连续三届当选全国政协委员。


2005年1月21日,陈晓颖任主席的中信21世纪有限公司的一份公告披露:于2005年1月20日,该公司之全资附属公司中信21世纪电讯与中国国家质检总局信息中心及中国华信邮电订立合资协议,据此,中信21世纪电讯、中国国家质检总局信息中心及中国华信邮电同意成立合资公司,所经营之业务意属(其中包括)为目前在中国制作之商品提供验证真伪服务。


合资公司将会由中信21世纪电讯拥有50%权益,另30%权益由中国国家质检总局信息中心拥有,其余20%权益则由中国华信邮电拥有。


根据合资协议,合资公司之注册资本将为人民币60,000,000元(相当于约56,603,774港元),其中人民币30,000,000元(相当于约28,301,887港元)将由中信21世纪电讯以现金出资,人民币18,000,000元(相当于约16,981,132港元)将由中国国家质检总局信息中心以现金出资(将由本集团代中国国家质检总局信息中心垫付),其余人民币12,000,000元(相当于约11,320,755港元)将由中国华信邮电以现金出资。


2006年,中信21世纪有限公司(“中信21世纪”)年报披露:中国产品质量电子监管网(“PIATS”)作为中信21世纪重点开拓的新业务,各项工作都取得实质性的成效,基础平台建设工作稳步推进。监管网在河北的试点工作取得了成功,二零零五年九月,国家质量监督检验检疫总局(“国家质检总局”)在河北省进行监管网试点,各项工作进展迅速,获得了丰富的运营服务经验。多位中国政府领导人考察了河北试点或听取汇报,他们都对监管网建设以及河北试点取得的成功表示肯定。


二零零六年三月,监管网在全国的推广实施正式启动,国家质检总局统一部署,大力推动,利用监管网平台实施对生产产品进行电子监管的“百百万万工程”,到二零一零年在全国使合适入网的产品能够入网,并建立起覆盖城乡的终端查询系统。二零零六年七月十八日,中国128家名优企业签约加入中国产品质量电子监管网,当中包括海尔、青岛啤酒、五粮液、茅台酒、双㶅及海南椰树牌,这标志着监管网的建设进入了全面实施阶段;


二零零六年九月,全国百家大型商场超市将签约加入中国产品质量电子监管网,安装让客户于销售点鉴定产品之查询终端机。二零零五年,中信21世纪与国家食品药品监督管理局签署了特殊药品监管服务协议,将监管网之应用范围扩阔至医药业,该项目将在二零零六年第四季度开通试点应用;同时监管网与国家工商行政管理总局、农业部等部委的合作也正在积极开展。


2007年,中信21世纪年报披露:2006至2007年中信21世纪及其附属公司各项业务稳步发展,整体展现出良好的发展势头。


其中,附属公司中信国检信息技术有限公司发展的中国产品质量电子监管网(“监管网”)是本集团重点发展的业务。在国家商务部、质检总局及药监局等相关部委和政府部门的大力支持下,各项工作迅速发展。业务伙伴合作上并与国内多家电信运营商共同签订合作框架协议。基础平台的搭建,数据库的建设、查询终端机的铺设、企业的入网等工作都取得了令人振奋的成绩。


2007年,中信21世纪中报披露:中信国检仍处于起步阶段,但已得到多个政府部门的大力支持,例如国家质检总局、国家工商行政管理总局(“国家工商局”)、商务部、国家食品药品监督管理局(“药监局”)及农业部。


于二零零七年七月,国务院于其网站公布《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》,其中包括要求生产经营者为其产品之安全及品质负责,以及倘生产经营者之产品未能达到法例之要求,生产经营者可能被吊销许可证照、被视作生产劣质或伪冒产品而可遭受法律追究。


二零零七年九月,国家质检总局网站公布,国务院属下的产品品质和食品安全领导小组将采用包括PIATS等的有效手段,致力执行产品和食品的监管工作。成员来自国家质检总局、商务部及国家工商局的该领导小组将采用PIATS,对产品进行全国性的追纵及鉴别,以致全程监控产品的生产、批发和零售的各个环节。


领导小组副组长兼国家质检总局局长李长江先生宣布,中国政府将对那些应该入网却不入网的企业有强制性的措施,做到不入网就不能进入批发流通环节。


自二零零七年九月以来,北京市28个主要瓶装水品牌已开始采用PIATS,于二零零八年三月前,所有瓶装水必须标有指定PIATS条码作为“电子识别”,以保障消费者信心。


二零零七年十二月,国家质检总局、国家工商局及商务部联合公布,规定须取得生产许可证及中国强制性产品认证之九类行业六十九种主要产品必须强制性加入PIATS,并于产品包装标上PIATS条码,作为提升对中国制造产品之产品质量及食品安全进行监督监控之措施,否则该等产品生产商不能销售其产品。


PIATS的应用范围亦延伸至药物。药监局批准为两类受管制药物初步使用于PIATS平台:麻醉药及精神科药物。最终将扩大PIATS的应用至所有受管制药物。自推出PIATS后,中信国检获得企业、消费者、国家质检总局、药监局、国家工商局、商务部、农业部、其他政府部门及甚至国务院之热烈反应。由于PIATS有助减少伪冒产品、令产品与食品与药物更为安全及保障消费者、企业及知识产权,高级政府官员均鼎力支持PIATS。


于未来数月,本集团将继续根据政府提升对中国制造产品之产品质量及食品安全进行监督监控之政策,与制造商、分销商及零售商签订协议加入PIATS。


2007年12月7日,中信21世纪发布公告,称于二零零七年十二月三日,中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局(“国家质检总局”)、国家工商行政管理总局(“国家工商总局”)及商务部(“商务部”)联合颁布关于贯彻《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》实施产品质量电子监管的通知(“通知”),其中规定需要生产许可证及强制性产品认证(“CCC”)之九类行业之六十九种重点产品必须强制性加入中国产品质量电子监管网(“监管网”),并且在产品包装上使用电子监管码,借此加强中国产品的产品质量及食品安全之监督及管理。


2008年,中信21世纪年报披露:于本年度,中信国检继续得到多个政府部门的大力支持,例如国家质检总局、国家工商行政管理总局(“国家工商局”)、商务部、国家食品药品监督管理局(“药监局”)及农业部。


2009年,中信21世纪年报披露:截止二零零九年四月底,电子监管网╱PIATS的消费者查询量已突破1,000万次,得到了消费者的广泛使用。电子监管网╱PIATS之应用范围已拓展至药物监管。除两类受政府管制药物(麻醉药及第一类精神科药物)已透过电子监管网╱PIATS进行追踪,可于有需要时做到快速追溯召回外,政府相关部门继续执行有关对生产和分销第二类精神药品、血液制品、疫苗、中药注射剂四大类273种药品实施使用电子监管网╱PIATS监管的规定。


2010年,中信21世纪年报披露:电子监管网的推广工作得到了相关政府部门的肯定和支持。基本药物目录全品种药品的电子监管可将被列入2010年医改的重点工作内容。在药物监管领域,已纳入电子监管网╱PIATS的1,000多种第二类精神药品、血液制品、疫苗、中药注射剂四大类受管制药品的各地药品生产和经营企业的电子监管项目实施于本期间已基本完成并达到预期效果。


2011年,中信21世纪年报披露:在药品电子监管领域,根据前期高风险药品电子监管的实践及工作基础,基本药物中各省(区、市)统一采购的品种(中标品种)按照国家要求,已于近期全部纳入电子监管。此期间,公司承担了基本药物电子监管的技术服务支援、全国生产和批发企业培训、企业实施指导等工作,并达到预期效果。


2012年,中信21世纪年报披露:在药品电子监管领域,纳入电子监管的药品于本年度内进一步扩大。有关含麻黄堿类复方制剂、含可待因复方口服溶液、含地芬诺酯复方制剂三类药品已纳入电子监管。另外,有关基本药物全品种的生产企业赋码工作亦已逐步完善。


2013年,中信21世纪年报披露:在药品电子监管领域,纳入电子监管的药品进一步扩大。于本期间内,所有企业生产的国家基本药物(2009版)全品种都已基本完成赋码工作,标志着国家对基本药物电子的监管迈入了一个新的台阶。


2014年,中信21世纪年报披露:本集团全资附属公司中信21世纪(中国)科技有限公司(“中信21世纪科技”)及本集团拥有其50%权益之附属公司中信国检信息技术有限公司(“中信国检”)从事电子监管网╱PIATS业务。


截至二零一四年三月三十一日止年度,本集团主要来源于药品行业之电子监管网╱PIATS业务收益,由截至二零一三年三月三十一日止年度之12,468,000港元增加362.4%至57,648,000港元。年内收益增长乃由于药品行业加强推广电子监管网╱PIATS及中国药品生产商、药品分销商、药房及其他药品零售商广泛采用电子监管网╱PIATS,令自医疗保健机构收取之入网费收入攀升所致。


凭藉阿里巴巴集团于大数据、云计算、数据处理、数据分析及电子商务平台等领域的经验及服务,本集团将进一步发展并扩张国内药品电子监管网╱PIATS平台,并将就医疗保健行业发展数据基础设施。本集团已开始探索各种方法,旨在持续改善分析、处理及利用药品电子监管网╱PIATS平台的能力,力争为保健企业提供整合产品追踪及数据处理以及管理的解决方案,包括开创性基于云计算信息管理及分享平台。


2015年,中信21世纪(阿里健康信息技术有限公司)年报披露:对于阿里健康信息技术有限公司(“本公司”)及其附属公司而言,二零一五年三月三十一日止财政年度为充满变革进展的一年。本集团进一步巩固其阿里巴巴集团的医药保健平台的角色。


2015年,中信21世纪(阿里健康信息技术有限公司)中报披露:阿里健康信息技术有限公司(“本公司”)为一间于百慕达注册成立之获豁免有限公司,其股份于香港联合交易所有限公司(“联交所”)上市。本公司及其附属公司(统称“本集团”)主要从事运营作中国药品行业所用的电子监管网(“电子监管网”)以及互联网医药保健领域的业务模式的开拓。


截至二零一五年九月三十日止六个月,电子监管网业务之收入由截至二零一四年九月三十日止六个月之18,647,000港元增加2,724,000港元或14.6%至21,371,000港元。本期内收入增长乃由于自零售药店收取之入网费收入及提供增值服务产生之收入攀升所致。


三、推广电子监管码的两个国家机关


在前面,中信21世纪的多份年报中提到了国家质检总局、国家食品药品监督管理总局、商务部、农业部、国家工商总局等多个国家机关,都与中信21世纪有合作。


有关媒休的报道及有关国家机关发布的文件已显示,中信21世纪运营的电子监管码业务,获得了这些国家机关的推广。其中,推广力度最大的是国家质检总局与国家食品药品监督管理总局。


国家质检总局不仅成立了电子监管网的推广领导小组,还成立了专门的电子监管网推广办公室(中信21世纪的时任主席陈晓颖分别担任这两个机构的领导),从2005年至2008年的四年间先后发布了近百个文件推广电子监管网(2006年发了10个文件,2007年发了29个文件,2008年发了38个文件),直到2008年被起诉后的当年9月才撤销电子监管网推广领导小组及电子监管网推广办公室。


期间,国家质检总局一度试图推动通过写入电子监管码条款的《食品安全法》(草案)。国家质检总局对电子监管码的推广,在2008年因遭遇诉讼及当年曝出的“三聚氰胺毒奶粉事件”的双重打击,不了了之。


国家食品药品监督管理总局对电子监管码的推广至今仍在进行。其间,国家食品药品监管管理总局也先后与其他国家机关联名或单独发布了几十个文件,推广中信21世纪运营的电子监管码网业务。


从最初要求几类特殊药品生产者在这些特殊药品上加印、加贴电子监管码,至后来发文要求所有药品生产企业在药品上加印、加贴电子监管码;直至最后要求所有药品经营企业使用电子监管码,对入库、出库药品扫码上传中信21世纪(2014年10月以后为阿里健康)运营的电子监管网。


其间,2013年通过修订《药品经营质量管理规范》时,在其中写入了对药品经营企业实施电子监管的内容,涉及多个条款,2015年再次修订《药品经营质量管理规范》承袭了有关电子监管的条款,并发文要求到2015年底对药品经营企业全面实施电子监管,未达要求的企业将被停止经营。


四、推广电子监管码引出的两场官司


有关国家机关对电子监管码的推广,一直争议不断。


国家质检总局对电子监管码的推广过程中,先后受到了食品行业、药品行业等多个行业的质疑和抵制。


2008年3月,安利、百事、联合利华、北京义利食品、河南莲花味精、双汇集团、箭牌糖果、玛氏食品、伊利、雀巢、美赞臣、雅培、通用磨坊、英特儿、浙江熊猫乳品、亨氏、河南大用实业、可口可乐、乐天等19家知名食品企业,联名上书有关部门,对推广“电子监管码”表示质疑,认为它加重了企业负担,而对保证食品安全又很难起到实质性作用。


中国饮料工业协会、中国乳制品工业协会等行业协会也对当时国家质检总局、商务部、工商总局三部委联合发布“关于贯彻《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》实施产品质量电子监管的通知”(国质检质联[2007]582号)强推中信21世纪运营的电子监管码业务,提出质疑。


面对国家质检总局强推中信21世纪运营的电子监管码,防伪行业也提出严重质疑,他们直指国家质检总局采取行政干预手段,强制企业在与质检总局下属信息中心有股份关系的防伪公司入网(中信21世公司),并在防伪查询方面与该防伪公司有瓜葛的增值服务商合作。


为阻止国家质检总局强推中信21世纪运营的电子监管网业务,全国八家防伪企业甚至委托北京市问天律师事务所周泽律师,于2008年8月1日《中华人民共和国反垄断法》实施之日,对国家质检总局提起了反垄断诉讼。


虽然北京市第一中级人民法院以起诉超过法定期限为由,对防伪企业的起诉裁定不予受理,但在诉讼引发的舆论压力之下,尤其是在当年曝出的“三聚氰胺毒奶粉事件”舆论压力之下,加上律师的穷追猛打(周泽律师一度发文敦促国家质检总局局长李长江辞职。质检总局多次安排人到中国青年政治学院找周泽律师对话,或说情及施压),国家质检总局放弃了对电子监管码的推广,撤销了该局推广电子监管网的领导小组和推广办公室。


国家食品药品监督管理总局对电子监码的推广,同样受到了质疑和抵制。早在2006年,国家食品药品监督管理局提出对国内在售药品统一编码时,医药企业怨声载道。在防伪企业起诉国家质检总局推广电子监管码期间,也有药品生产企业人员联系周泽律师,试图通过诉讼方式阻止国家食品药品监督管理总局对电子监管码的推广。


但最终因为国家食品药品监督管理总局掌握着药品生产企业的生杀予夺大权,没有药品生产企业站出来叫板。虽然周泽律师当年也曾通过给国家食品药品监督管理总局发律师建议、给国家反垄断委员会写举报信等方式,试图叫停国家食品药品监督管理总局对电子监管码的推广,但未能凑效。


国家食品药品监督管理总局在药品生产企业对电子监管码的推广,一路畅行无阻。(当然,也有药品生产企业阳奉阴违,未使用电子监管码的。现在在很多药店,我们都还能看到未印电子监管码的药品。)


国家食品药品监督管理总局在药品经营企业对电子监管码的推广,并不顺利。虽然推广多年,并且在2013年就发文向药品经营企业下了“最后通牒”,要求到2015年底所有药品经营企业都要通过新修订的、写入了电子监管条款的《药品经营质量管理规范》认证(通称GSP认证),全面接受电子监管,对入库出库药品扫码上传中信21世纪运营的电子监管网。但到目前为止,仍然有很多药店拒绝扫码上传。


在2015年12月30日国家药监局发布公告,明确“自2016年1月1日起,凡是未通过新修订药品GSP认证的药品经营企业,一律停止药品经营活动”的情况下。


与其他药品经营企业一样,长期抵制电子监管码的湖南养天和大药房企业集团有限公司,委托曾代理防伪企业起诉国家质检总局推广电子监管码的周泽律师及其同事王兴律师,愤而对国家食品药品监督管理总局提起了行政诉讼,请求确认国家食品药品监督管理总局推广电子监管码的行为违法,并判令被告停止违法行为,同时对《药品经营质量管理规范》中有关电子监管条款的合法性进行审查。


在被养天和大药房起诉后,国家食品药品监督管理局召集会议,表示要听取企业意见,并考虑将中国药品电子监管网的经营管理权从阿里健康(中信21世)收回。


此前,湖南养天和大药房对国家食品药品监督管理总局的起诉,已被北京市第一中级人民法院裁定不予受理。理由是,原告的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。而养天和大药房也在国家食品药品监督管理总局接连发文表示会解决问题后,于今日,对外发声明称,不再上诉。


五、行政监管如何规制:一个值得探讨的问题


2008年防伪企业对国家质检总局的起诉,法院裁定不予受理;今年药品经营企业对国家食品药品监督管理局的起诉,法院也裁定不予立案。


虽然法院对两次起诉裁定不予受理和不予立案的理由不同,但相同的是,法院回避了对国家质检总局及国家食品药品监督管理总局推广电子监管码这一行政行为合法性的审查。


国家质检总局及国家食药监管总局对电子监管码的推广,于产品质量、食品安全及药品质量安全监管基本没有意义,却需要给生产企业、经营企业增加巨额的成本。这些巨额的成本最终都会转嫁给消费者、患者。唯一的受益者,只是运营电子监管码的中信21世纪公司。


可想而知,如果不是2008年被起诉,国家质检总局到今天可能已经将电子监管码推广到了所有的产品。但是,在法院对防伪企业的起诉不予立案审理的情况下,如果国家质检总局不停止对电子监管码的推广,众多的产品生产企业,也是拿它没有办法的!而这将会给生产企业增加多少成本,最终老百姓将会这此背上多重的消费负担,也是可想而知的!


国家食药监管总局是否也会像当年国家质检总局那样,停止对电子监管码的推广,目前还不好判断。但对国家食药监管总局违法推广电子监管码这样的行为,我们不能寄希望于他们能够像国家质检总局那样去自己纠错。


对国家食药监管总局以发布通知、公告等方式推行药品电子监管码的行政行为,涉及具体的特定的药品经营企业,对特定的行政相对人——药品经营企业赋予直接的作为义务以及不作为即丧失经营资格的不利后果,直接影响行政相对人的具体利益。


如果这样比一个具体的行政处罚对当事人危害更大、影响更大的行政行为不能通过司法救济,实际上是对行政相对人宪法权利的损害。


司法救济的大门如果堵上,无异于纵容国家食药监管总局这样通过滥用所谓制定规章或行政命令的方式违法行政,肆无忌惮地侵害管理相对人利益。这显然有悖于法治的精神!


(本文转载自微信公众号“诗性正义”,部分内容有删减、编辑)