地方政府投融资风险审计

一、地方政府投融资中存在的问题

有专家指出，从2008年11月中国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策应对金融危机以来，信贷投放的增长异常迅猛。在高速信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是其中最为活跃、最为引人注目的融资主体，同时其中蕴含的风险也是最值得关注的。以我们最近对某政府投融资平台性质的甲、乙两个大型国有投资控股(集团)公司审计中发现的问题为例，其存在的问题主要有：

1．土地资产未全部纳入账内反映和核算。甲集团公司将政府划拨的评估总地价5.33亿元的10宗城镇混合住宅未开发出让用地未纳入公司账内反映。经进一步审计调查发现，其土地证上注明只限于融资，不能用于转让和开发建设。这样的资产作为融资抵押物，其抵押作用为零。

2．购置的自用房产未按固定资产核算。甲集团公司的一子公司将购置的600余万元的职工住宅和办公用房。作为其他投资核算。未按照固定资产核算和管理。少计提了折旧，虚增了利润。

3．未及时结转已完工工程。甲集团公司将已完工多年、价值7500余万元的6个工程项目和已用于抵偿应付工程款、价值1140余万元的某工程，长期在在建工程中记账反映，未及时转入固定资产和调账。少计折旧和多计在建工程，虚增了利润和资产。

4．土地资产入账评估价值偏离基准地价幅度较大。部分公司入账的土地资产评估价值高过政府发布的基准地价达50％以上。作为抵押贷款的主要抵押物，平添了银行风险。

5．亏损全资子公司未纳入合并报表范围，将无投资关系的单位纳入公司合并报表，多列报利润。一是2007年，根据当地政府决定，将一累计亏损达887万元的政府出资的某酒店划入乙集团公司。由于该酒店严重亏损，至2009年审计日，该集团公司未将其纳入长期股权投资核算，也未将该酒店财务状况纳入合并报表反映。二是某高等级公路开发公司出资创办了三家子公司，一段时期。该高等级公路开发公司被划入乙集团公司管理。后高等级公路开发公司又从乙集团公司划出。而乙集团公司未将该高等级公路开发公司出资创办的三家子公司划出，仍将三家公司的报表纳入合并报表反映。两种情形多列报利润960余万元。

6．用财政资金增大公司现金流。为了“做大”甲、乙集团公司的现金流量，政府利用职权将财政资金数千万元存放到投融资平台公司，较长时间未安排使用造成了财政资金闲置，人为调节平台公司现金流量。

7．筹资计划超前，造成了资金浪费。审计中发现甲集团公司2009年4月在浦发银行某支行和兴业银行某支行借款5.30亿元，计划用于企业生产基地转移项目和某科技产业园建设。截至2009年8月审计日，上述融资项目正在进行征地拆迁和整体规划设计工作。按与银行约定的利率计算，公司每月支付借款利息220余万元。筹资计划超前，造成了资金浪费。

8．混用专项贷款项目资金。乙集团公司不按借款合同约定用途使用贷款，将甲项目的贷款资金2.66亿元挪用于乙项目使用。

9．挪用专项资金。利用承担廉租住房建设任务的便利，将廉租住房建设资金4000余万元用于统建房建设。

10．不及时上缴财政收入。经审计抽查发现，甲、乙两集团公司三年来将应当上缴财政的土地出让款、资产处置收入、新增建设用地土地有偿使用费、资产出租收入和代收的城市基础设施建设配套费、防空费等及相关资金产生的利息3800余万元，滞留在公司账上，未及时上缴财政。

11．多确认营业收入。乙集团公司将未取得预售许可证的商品房确认主营业务收入1180余万元。

12．少计提折旧。对政府作为投入资本划入的房产不按规定计提折旧，2007年至2009年少计提折旧1320余万元多确认利润1320余万元。

二、形成投资风险的原因

1．地方投融资平台公司的融资状况很不透明。不仅商业银行难以全面掌握有的地方连政府自身也并不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况。

2．商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势，贷款投放风险难以控制。目前政府投融资平台公司融资的担保物大多是土地，或者是属于城市基础设施的公共建筑、城市道路，或者是并没有真正法律效力的财政担保等形式。使得商业银行一直通行的一些控制融资风险的管理手段难以真正落实。

3．经营项目单调，投资经济回报不高，偿债能力低。如某集团公司的5个合资子公司中，母公司和其中的4个子公司的主要经营项目都是经营土地。2009年5月末，该集团长期股权投资总额1.65亿元，5月末投资收益240万余元投资收益率仅1.45％，投资效益较差，偿债能力难以保证。

4．主要依靠划拨土地给投融资平台公司作为经营资产。失地农民增多，孕育了新的不稳定因素。有的失地农民月均只能得到数十到一百元左右的生活费生活难以为继。

5．擅自改变土地用途，既造成了耕地流失，又不利于稳定房价。有的用地初始征地名义是科技用地、工业用地等。随着时间推移，在实际使用中，却部分变成了商业用地或房地产用地，变相为房地产炒作提供了推力。

6．增大了财政的隐形负债。这种大规模的地方投融资子台上导的信贷高速增长，在地方财政出现偿还困难时。实际上增大了中央财政承担支付责任的风险。

7．法人治理不完善。各级政府投融资平台公司经营管理人员几乎都是从政府部门派去的，公司经营时常受到政府行政干预，市场经济规律难以在公司经营活动中发挥作用。从另一个角度看，派驻人员一方面市场经营能力不足，另一方面，人员变动频繁和他们的身份、工资等都保留在原单位，责权利相分离，责任意识较差。

8．政府融资和债务管理的常态监督机制缺失。很多融资和经营行为受当地政府行政干预，容易被官僚主义左右。

三、防范投融资风险的几点建议

1．充实地方政府融资平台实力。在全面准确清理和掌握国有资产状况的基础上，对其进行科学分类、整合，在确保风险最低的情况下，将经营性国有资产注入融资平台，充实信用资本，提高政府投融资实力。

2．推动地方政府融资平台融资行为的市场化。有专家考证各地基础设施的建设情况后得出结论，即通过债券发行等形式筹资建设的项目，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束，这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关，促进了项目投融资行为的规范化。在当前状况下，应当积极创造条件推动地方政府融资平台融资行为的市场化，以促进其投融资行为的规范化运作。

3．提高地方政府投融资平台的透明度。总结当年农村合作基金会的经验和教训，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债及时向公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息不对称的状况。

4．建立长效的偿债机制。建立政府性融资管理和偿债机制，按一定比例在财政预算中安排政府性偿债资金，确定土地出让收益、经营性项目收益、处置国有资产收益、政府性基金、非税收入节余等收入的偿债资金比例，加大偿还政府性债务的力度，维护政府信用。

5．打造政银企互动平台。协助银行推进审慎的对地方政府融资的风险管理举措。建立和完善协调制度，搭建政银企信息交流平台，畅通交流渠道，促进银行、担保公司、企业三方信息沟通和合作，促进企业有效融资需求和银行机构信贷投放的有效风险控制。

6．建立地方政府投融资责任制度，强化监督管理。要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致。一是建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保行为；二是探索建立地方政府财政破产制度并建立监督机制；三是建立主要领导人过失责任的追究制度。使地方政府投融资监督管理工作常态化，有效地防范债务风险。

7．加强企业法人治理。建立适应市场经济规律的投融资平台公司，增强投融资平台公司的市场竞争力、经济再生能力和抗风险能力，确保资金安全、增值。

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